建稽规函[2011]5号
各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市建委、规划局（委），新疆生产建设兵团建设局：
住房和城乡建设部稽查办于2011年1月13日至14日在珠海市召开了2010年度住房和城乡建设部城乡规划督察员工作总结会，各督察组汇报了2010年度工作情况，交流了经验，研究了问题。部稽查办主任王早生同志作了题为《进一步增强责任心 努力提升城乡规划督察工作效能》的总结。现印发给你们，供参考。
住房和城乡建设部www.288-sb.com
二〇一一年一月二十四日
进一步增强责任心
努力提升城乡规划督察工作效能
部www.288-sb.com主任 王早生
（2011年1月13日）
同志们：
今天，我们召开部派城乡规划督察员2010年工作总结会。这次会议的任务是贯彻落实住房和城乡建设工作会议精神，总结成绩，交流经验，研究问题，部署工作。部领导非常重视城乡规划督察工作，城乡规划督察员代表在全国住房城乡建设工作会议上作了发言。部领导致函70个派驻督察员城市的书记、市长，再次提出希望进一步支持配合城乡规划督察工作的要求，我们一定要努力做好督察工作，不辜负部领导的重托。下面，我讲几点意见。
一、全体督察员尽职尽责，2010年督察工作取得新进展
2010年是全面推进城乡规划督察工作的关键性一年，督察工作取得了新进展。一是第一次组织召开了 “全国城乡规划督察工作专题会议”，姜伟新部长主持会议，并确定了用三年时间将城乡规划督察员派驻到国务院审批总体规划所有城市的目标任务。二是完成第五批部派城乡规划督察员的派驻工作，新增派驻城市20个，共向71个城市派驻了84名城乡规划督察员，覆盖了由国务院审批城市总体规划的所有省会城市、副省级城市和历史文化名城（不含直辖市）。三是据初步统计，督察员全年共参加会议1700余次，约见地方政府领导97次，撰写调研报告39份，向派驻城市政府发出督察建议书、意见书34份，遏制违法违规苗头110起。四是在36个城市开展卫星遥感监测，组织卫星遥感监测76期，督察员核查涉及城市总体规划强制性内容图斑625处。五是及时汇总督察工作成果，向国务院办公厅报送了题为《城乡规划督察成效显著》的信息专报，编发督察工作简报33期。六是组织编写《城乡规划督察员工作手册》，进一步规范督察工作。
2010年，城乡规划督察工作的开展对推动住房城乡建设事业健康发展发挥了重要作用。主要包括以下四个方面：
（一）及时制止违法违规行为，维护公共利益和公共安全
在土地制约比较严格的情况下，各地侵占绿地、蓝线和湿地进行开发建设的情况比较突出，督察员依法对这些行为进行了坚决制止。如：驻黑龙江省某市督察员在调阅文件时发现，该市拟在城市总体规划确定的禁止建设区——湿地自然保护区范围内建设城市综合性项目，其中包括用地面积1000公顷、可容纳10万人的居住区。为了保护宝贵的城市湿地资源不受侵害，督察员立即与规划部门主要领导沟通协调，同时向该市政府发出督察建议书，指出湿地在调节区域气候、防洪排涝、调节雨水径流、降解污染物、美化市区环境等方面的重要作用，建议重新考虑。市政府对《督察建议书》高度重视，明确表态要将拟建项目改在湿地自然保护区外围，并在拟建项目和湿地保护区之间建设一条宽度为170米至800米的绿化隔离带，同时取消拟建项目中的居住区建设。
督察员高度重视对公共设施选址的监督，纠正了一批选址不当的项目。如：驻浙江省某市督察员通过卫星遥感影像发现该市某区在水源保护地禁建区进行建设的问题后，多次约见市政府领导，督促其取消了两处建设项目，对一处已建成的项目进行环评，强化保护措施。驻贵州省某市督察员通过群众举报获悉，该市拟在城市上风方向建设垃圾焚烧厂，立即提出关注民生、重新论证的建议，市政府高度重视，决定另外选址。
（二）强化事前事中监督，保护不可再生资源
风景名胜资源是城市的瑰宝，也是市场化条件下容易被蚕食的对象。督察员从保护好风景资源的角度，认真履行督察职责。如：驻陕西省某市督察员通过媒体获悉，该市某区人民政府拟在国家级风景名胜区保护范围内设置旅游休闲度假区，并将规划管理权下放。根据《城乡规划法》和《风景名胜区条例》的规定，督察组立即向市政府发出《关于加强国家级风景名胜区保护工作的督察建议书》，建议予以纠正。在市主要领导的过问下，有关部门就督察建议的落实情况向督察组正式回函，明确一是不再将风景区核心景区用地纳入度假区规划范围内；二是由市规划局在度假区设置分局，负责度假区内城市规划编制、报批及建设项目规划管理工作，度假区分局局长由市规划局分局局长兼任。驻山东省某市督察员针对贯穿某风景名胜区的滨河大道建设项目已经对该风景名胜区造成一定影响的问题，向市规划局致函《关于对土地储备整理中心七个地块建设项目规划审批的建议》，提出建设项目的用地性质和产业布局要与城市总体规划对该区的主体功能定位（旅游度假区、科教基地）相符，建议严格控制滨海大道两侧的建设项目，最大程度地减小对风景名胜资源保护的影响，并抓紧报批风景名胜区总体规划。目前，规划局已经重视建议内容，正在组织研究落实督察建议的具体方案。
历史文化街区和文物古迹是城市文脉的载体。督察员严格监督规划实施，以保护好城市宝贵的文化资源和独特风貌。如：驻湖南省某市规划督察员一直把历史文化名城保护规划实施情况作为督察工作重点之一。随着城市建设与更新的步伐日益加快，特别是旧城棚户区改造工作的快速推进，保护和延续古城格局和传统风貌面临严峻的挑战。督察员及时向市政府发出了《关于加强历史文化名城保护工作的督察建议》，要求完善相关规划和法规，严格控制各历史文化风貌区内的建设。市政府高度重视督察员的督察建议，迅速采取措施：一是加快编制《历史文化名城保护规划》；二是组织修订《历史文化名城保护条例》；三是按照经国务院审批的城市总体规划的要求，严格控制各历史文化风貌区内的建设。规划局通过自查发现，一建设单位拟在某历史风貌保护区域建设大体量高层建筑。此项目一旦实施，将会遮挡景观视廊，严重破坏古城历史风貌。规划局及时否定了此方案，依法将该项目限高在20米以下，并对空间形态、布局和建筑形式进行了严格控制。同时，为加强对该地区的历史风貌保护，市政府还拟设立古城风貌特别保护区，并成立专门保护机构，制定保护政策，确保该区域内历史风貌得到整体保护。驻广东省某市督察员对该市某历史文化街区深入调研，就加强历史文化保护工作发出督察建议，并跟踪落实，推动当地历史文化名城保护工作取得新成效。
（三）提高城乡规划执行力，推进规划严格实施
上级单位部门的违规行为，历来是地方政府面临的处理难题。为维护法律法规和规划的权威性，督察员协助政府开展了有效的工作。如：驻福建省某市督察员发现一政府投资项目的报批材料违反了控制性详细规划的强制性内容和《城市规划管理技术规定》。但是，因为材料中附有市政府办公厅要求办理的抄告单，规划局感到非常棘手。为妥善处理这个问题，督察员给市领导写信，指出了报批方案违反规划管理技术规定的问题，得到市领导的重视。现报批方案已着手修改，问题正在纠正之中。驻广东省某市督察员就多家媒体连续跟踪报道反映一高尔夫俱乐部毁掉5万平米绿地进行违章建设问题，进行现场检查督办，增加了地方规划执法力度，对违法抢建部分进行强行拆除。驻海南省某市督察员发现某房地产开发企业报批项目拟占用城市公共绿地，立即提醒规划局注意，及时避免了违规审批，规划局领导班子表示，督察员的监督为他们减轻了压力，增加了严格审批项目的信心。驻山西省某市督察员针对煤矿集团规划封闭管理的问题开展调研，沟通思想，统一认识，强化了该单位接受规划部门统一管理的意识，推进了规划的严格实施。
（四）督促改进规划管理工作，进一步规范管理制度
督察员还注重推动地方规划管理规范化，督促地方营造规划实施的良好环境。一是维护市级统一规划管理权。驻河北省某市督察员结合卫星遥感图斑核查中暴露的开发区和市级规划管理脱节问题，向市政府提出统一规划管理权的督察建议。驻湖北省某市督察员就该市经开区独立行使规划管理权问题提请市委、市政府主要领导高度重视。此外，驻大庆、徐州、洛阳等城市也在督察员的督促下统一了市级规划管理权。二是强化规划部门行政管理职能。为了帮助桂林市解决规划多头管理的问题，督察员向市政府发出《关于在城区、新区设置规划分局的督察建议书》。桂林市已借今年机构改革的契机单独成立了规划局，并在五个城区和临桂新区设6个规划分局，解决了长期困扰桂林的规划管理问题。开封、南昌、西宁等城市也在督察员的督促下强化了规划行政管理职能。三是督促地方落实《城乡规划法》，强化规划执法。福州市原由城市综合执法部门统一行使城市规划管理方面的行政处罚权，无法满足执法监督需要。督察员督促市政府理顺了规划执法监督体制，成立了市规划局专业执法监察支队，改变了市规划局规划执法监察的被动状况。郑州、太原、泰安等市也在督察员的建议下划清了规划执法责任，加大了违法建设查处力度。驻太原督察员向市政府发出《建立部门联动机制从源头上遏制违法违规建设的督察建议》，并积极推动该市建立市派规划督察员制度，得到市政府积极响应。四是督促地方建章立制。驻郑州、大同和西安督察员以不同方式提请当地重视有关规划管理工作规章的制定工作，与他们一道探索从法规制度层面克服多头管理，减少自由裁量空间等源头治理之策。
二、2011年城乡规划督察工作总体安排
今年是“十二五”规划开局之年，全国住房和城乡建设工作会议提出“十二五”时期住房城乡建设系统要紧紧围绕科学发展的主题、加快转变经济发展方式的主线，坚持改革创新，着力促进扩大内需，着力推动城乡和区域统筹发展，着力保障和改善民生，切实提高住房城乡建设发展的质量和效益。当前形势对城乡规划督察工作提出了新的更高的要求。我们要紧紧围绕住房城乡建设中心任务，加强城乡规划督察工作。
（一）继续扩大督察员派驻范围
一是做好第六批督察员遴选和派遣工作，完成新增向17个城市派驻17名督察员的任务，实现向88个城市派驻101名督察员的阶段目标。二是推动各省尽快建立和完善城乡规划督察制度。完善覆盖全国的城乡规划层级监督体系，健全城乡规划层级监督协调联动机制。
（二）完善城乡规划督察员制度
针对督察员数量迅速增加的客观情况，进一步完善督察员制度。一是完善督察员人事管理制度，规范督察员队伍选人、用人机制，研究建立督察员遴选、派遣办法。根据工作中的新情况和新问题，适时组织修订《住房和城乡建设部城乡规划督察员管理暂行办法》。二是完善督察员信息报送制度，强化督察工作动态、案例通报机制，开展督察员管理软件的研究，探讨对工作成效进行评估。三是完善后勤保障机制。
（三）提升城乡规划督察工作效能
加强对国务院审批城市总体规划实施情况的监督检查，发挥城乡规划督察制度在加强和改善城乡规划的综合调控作用、促进和保障城市科学健康发展方面的积极作用。一是进一步加大工作力度。全面掌握各地城乡规划实施管理的实际情况，针对发现的苗头性、倾向性问题予以制止和警示，将问题控制和解决在萌芽状态。二是创新和改进工作方式方法。通过约见、座谈和遥感等多种途径强化督察效果，力争在发现问题、分析问题和解决问题上取得实质性的效果，不出现重大规划决策失误和重大违法违规案件。
三、增强责任意识，努力提升城乡规划督察工作效能
2010年，大家做了大量工作，城乡规划督察工作取得了长足进展，值得肯定。实践证明，这项制度符合我国监督管理实际，能够在强化事前事中监督，有效避免损失方面取得切实成效。我认为，一项好的制度确立后，能否充分发挥制度优势，关键的因素是人，是制度的落实。为落实好今年的工作部署，希望每一位督察员都能在强化责任意识上下功夫，力争在提高工作水平和质量上有所作为。
（一）恪尽职守，尽职尽责
一是勤奋敬业，全力投入工作。各位督察员过去都是规划战线上的领导、专家，具备过硬的政治素质、协调能力和业务水平，应对复杂局面的经验也十分丰富。因此，能不能确保督察工作实效，避免制度形同虚设，工作责任心是第一位的。我们许多督察员责任心很强。如：驻石家庄督察员刘运琦汇总该市两年来300多个变化图斑进行统计分析，就有关问题多次与规划部门进行座谈，深入剖析原因，及时警示提醒。驻乌鲁木齐督察员常江同志远离家乡，坚守在西北边远地区，克服冰雪困难，加班加点逐一核查动态监测中发现的问题图斑，并就发现的问题及时向部报告。二是迎难而上，努力打开工作局面。规划督察工作是一项新的任务，新任督察员在面临新环境、新任务和新挑战的时候，会遇到许多困难和问题，我们要以坚韧不拔的精神克服困难、勇于探索。像新派驻镇江督察员王福生在办里尚未发放工作日志本的情况下，主动开展工作，自觉记录电子工作日志，工作高度认真负责。新派驻西宁督察员张甦华上任后通过广泛调研获取督察线索，找准工作切入点，就西宁市规划管理体制问题发出督察建议书。三是遵守规程，及时报送情况。督察员由部派出，就要对部负责，及时反馈、报送和提供相关信息。像驻成都督察员张城同志就严格遵守督察员工作规程，每月坚持按时上报翔实细致的督察工作总结。从今年开始，督察组长要督促督察员每月向部书面报告工作动态和制止违法情况的典型案例，确保每个城市、每一起违规问题的督察情况都能得到及时反映。另外，督察员个人年度总结报告应着重反映所派驻城市规划管理问题的实际情况。
（二）明确定位，把握重点
一是要明确定位。一个地方的规划管理工作是多方面的，我们的责任是代表部监督规划执行情况，不是监督所有工作。督察员派驻在各城市，切忌冲到第一线去干涉地方事权。主要是发现问题，把问题弄清楚后，要交回市规划局、市政府和省住房和城乡建设厅，由他们进行处理。如处理不到位，督察组再提出，进行跟踪，直到问题得到妥善解决为止。二是要抓住重点。督察员的重要任务是制止违法违规苗头，力争把违法违规行为消灭在萌芽状态。督察员一个人驻在一个城市，工作头绪多，不注意就会偏离重点，陷于众多具体事务。要注意避免事无巨细地去关注地方规划部门事权范围内的事情。而要在目前城乡规划督察制度框架和职责范围内发挥作用。我认为，要重点关注全局性、长远性、公益性方面的问题以及社会热点问题，还有一些涉及社会效益、经济效益、环境效益协调统筹等问题。要结合当地政府的重点项目、规划建设部门的中心工作确定督察工作重点，紧扣城乡规划实施、历史文化遗产保护和生态环境改善三大任务，牢牢守住“绿线”、“蓝线”、“紫线”、“黄线”四条底线。要把督察重点放在监督规划强制性内容的执行，加强城市绿地、河湖水系、基础设施、风景名胜区、历史文化保护区等敏感地区的空间管制，监督涉及公共利益、长远利益的重点区域、重点工程的规划审批情况。再有，就是要特别关注城市总体规划强制性内容修改的程序问题。当前，我国正处于城镇化快速发展时期，违反法定权限和程序的问题比较突出，许多损害、侵犯公共利益、长远利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。由于城乡建设速度快，城乡规划一成不变是不可能的。但是，确需调整规划强制性内容的，必须按法定程序进行，这是一条很重要的原则。去年，国务院出台了《关于加强法治政府建设的意见》，强调所有行政行为都要于法有据、程序正当。各项法律法规一旦公布实施，就必须得到有效贯彻执行。督察员要在工作中明确目标，监督地方政府不仅要按照法定权限办事，还要按照法定程序办事。
（三）提前介入，预防为主
城乡规划督察制度的优势之一是在事前事中避免或制止错误规划决策，避免造成的重大损失。现在大多数督察员能做到及时、准确地掌握当地城乡规划执行的实际情况。但是，也有个别督察员还有所欠缺，甚至出现问题媒体曝光了，督察员还一无所知，这就难以起到从事后监督向事前、事中监督转变的作用。为此，要进一步深入实际，多方接触，了解实情，做到了解信息要准，上报情况要快，发挥好督察员的“监视器”作用。一是尽量多参加当地政府和规划部门的会议，全面掌握当地规划执行的进展情况，从中发现问题。二是及时掌握规划审批动态，定期对重点建设项目的行政许可发放情况进行抽查，及时纠正违规审批问题。三是善于利用卫星遥感技术发现督察线索，一旦调查核实了违法违规事实，就要及时进入督察程序，发出督察文书。四是保持高度敏感性，关注媒体、网络和群众投诉举报反映的城乡规划重大问题，及时了解情况。
（四）坚持原则，秉公执法
一是站在国家利益、长远利益和公众利益的角度行使好监督权力。在市场经济条件下，城市规划往往都是各种利益集团关注的焦点，处理起来难度很大。这就要求督察员要摆正自己的位置，大胆督察，勇于制止和纠正违反法律法规和规划的建设、开发行为和规划调整行为。不能因怕得罪人，只注意迎合地方，搞好关系，丧失了督察工作的公正性。二是依法依规。要以法律法规为依据、以经批准的规划为依据、以规划实施过程中的审批作为依据，一旦发现依据不一致的就要查，绝不姑息迁就，而且要以锲而不舍的精神一查到底，直到问题得到妥善解决为止。三是不掩饰督察发现的问题，发现重要情况要调查清楚并及时向部报告。去年督察员核查了利用卫星遥感手段发现违反强制性内容问题365起，发出督察建议书8份，约谈市政府主要领导20余次。今后要继续加大力度，对发现的问题要明确指出，紧紧跟踪，认真核实，属于督察员核实工作不到位的要予以纠正。
（五）加强研判，注重实效
一是定性准确。督察员派驻在地方，一言一行都代表住房和城乡建设部，受到各方关注。督察建议和意见看上去是对城乡规划领域违规行为的认定和处理意见，属于规划业务范畴，实际上每一份督察建议和意见都关乎地方政府的决策。地方政府有时对问题的看法、判断还会与我们有分歧。因此，每一位督察员都要对问题的复杂性有充分的认识，在发出督察建议之前，要做好深入细致的调查核实工作，做到有根有据、合理合法。今年起，我们希望各位组长强化对《督察建议书》的管理，在发出前与稽查办沟通，办里提前了解和掌握一些情况，重要的我们还要向部领导请示。二是处理恰当。对于重大违法违规问题提出的处理建议，往往涉及到多方利益的博弈，要通过各种渠道多方听取意见，努力做到把握好协调促进经济发展和维护城乡规划严肃性权威性的辩证关系，保证地方在符合法律法规及法定规划的前提下进行建设，避免简单、生硬。各督察组要充分发挥小组作用，加强组内协作，形成工作合力，共同促进问题的解决。呼和浩特组针对卫星遥感监测中发现的侵占城市绿地的违规行为，组织组内集体研判，经过共同讨论研究形成处理意见，并起草了针对性强、准确明晰的督察建议书。各督察组必要时可以通过部稽查办协调部内相关司局和专家集体研判，寻找解开难题的突破点，形成客观清晰的思路，有理、有力、有节地处理违法违规问题，避免处理简单化。三是确保实效。对市政府和规划局在工作上存在的问题，要与所驻城市政府进行充分沟通，发出督察建议后仍然要做好沟通工作，推动督察建议得到落实。
（六）注重学习，提高素质
城乡规划督察事业的健康持续发展，有赖于一支政治坚定、作风优良的督察员队伍。一是强化廉政建设。督察员要严格遵守党和国家的廉政工作纪律，按照规划督察工作规程和管理办法开展工作，进一步增强廉洁自律意识，自觉接受监督。不允许在驻在城市当专家收取项目评审或咨询费、报销应由个人支付的费用。二是加强自我学习。住房城乡建设部出台了《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，督察员要及时了解部里新出台的政策，带着问题学习。我们给督察员发了《城乡规划督察工作手册》，大家要认真研读，提出修改意见，不断完善。三是加强调查研究。要结合所驻城市特点，围绕工作重点，有的放矢地开展调查研究，并将调查研究的成果适时转化为工作建议。
同志们，城乡规划督察工作关系到城乡建设的持续健康发展，城乡规划督察员肩负着监督城乡规划实施的神圣使命。在座的各位督察组长要以高度使命感和责任心，切实承担起组长职责，带领全组同志创造性地开展工作。新春佳节到来之际，我代表稽查办向大家致以衷心的感谢和节日的祝福！祝大家身体健康、工作顺利、阖家幸福！
谢谢大家！
